Primero de una serie de artículos con estudios de caso sobre gobierno municipal abierto

Como mencionamos en un artículo anterior, en ACCESA estamos absolutamente comprometidos con la implementación de políticas de gobierno abierto e iniciativas de innovación cívica en las municipalidades del país. Para impulsar la puesta en marcha de estas políticas, vamos a publicar una serie de artículos que exploran algunas de las iniciativas de gobierno abierto más interesantes a nivel local, para así comprender sus principales características, posibles beneficios y los obstáculos que se anteponen a su realización. Hoy comenzamos analizando quizás el caso más ambicioso y complejo: los presupuestos participativos.

¿Qué es presupuesto participativo?

El presupuesto participativo (o PP), siguiendo la definición del Banco Mundial, puede considerarse como un mecanismo innovador que busca involucrar a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones del presupuesto público. Este proceso toma la forma de una deliberación pública en donde los ciudadanos debaten sobre la distribución de recursos públicos y llegan a decisiones que luego son implementadas por el gobierno municipal.

El prepuesto participativo puede tomar diferentes formas, dependiendo a dónde y cómo sea implementado. Pero los programas de PP suelen compartir ciertas características básicas:

1. Sesiones de información: a los ciudadanos se les da acceso a datos con el costo y efecto de los diferentes programas gubernamentales.
2. Asambleas barriales: con base en esa información, los ciudadanos articulan sus necesidades presupuestarias locales.
3. Delegados presupuestarios: algunos de esos ciudadanos se registran para interactuar directamente con funcionarios y redactar propuestas presupuestarias viables.
4. El voto: los ciudadanos votan las propuestas que desean financiar. Esto contrasta con otros modelos de compromiso cívico que le dan a los ciudadanos un rol puramente consultivo. El poder del PP deriva, en parte, de su habilidad de crear un espacio para el compromiso civico que está directamente enlazado a la toma de decisiones gubernamental.

Desde su implementación originaria en Brasil hace más de 25 años, los presupuestos participativos se han expandido por toda América Latina, llegando a países como Argentina, Chile, la República Dominicana, Ecuador, Guatemala, Perú, Uruguay y Venezuela. Para el año 2015, más de 1500 ciudades en el mundo decían practicar presupuestos participativos.

Parte de la razón por la que el PP se ha expandido tan ampliamente es por los beneficios que puede aportar. Al crear un canal para que los ciudadanos den voz a sus prioridades, el presupuesto participativo puede ser instrumental en hacer la asignación de recursos públicos más inclusiva y equitativa. Al promover el acceso público a la información sobre ingresos y gastos, el PP efectivamente incrementa la transparencia en el manejo de la política fiscal y los gastos públicos, reduciendo la posibilidad de corrupción y prácticas clientelistas, mejorando así la credibilidad del gobierno y la confianza ciudadana. Lo que es más, el presupuesto participativo empodera a los ciudadanos a identificar las necesidades comunales, a trabajar con representantes electos para formar propuestas de presupuesto que se enfoquen en esas necesidades y asegurarse de que sean ejecutadas. Todo esto permite la concreción de metas cívicas como el diálogo, la cooperación, la legitimidad y la solidaridad.

Breve historia del presupuesto participativo

Si bien los municipios brasileños de Vitoria, Velha y Ubelandia ya habían iniciado procesos de participación presupuestaria unos años antes, fue en la ciudad de Porto Alegre en donde se implementó, a partir de 1989 -año en que el Partido de los Trabajadores (PT) ganó la alcaldía de la ciudad-, el caso más emblemático y reconocido de presupuesto participativo. Fue en Porto Alegre en donde el PP tomó un carácter de práctica exportable, convirtiéndose así en un ejemplo pionero de innovación cívica originada en el Hemisferio Sur, una región acostumbrada a copiar los modelos occidentales de desarrollo.

Una de las características centrales del modelo de Porto Alegre es la decisión de abandonar el modelo tradicional de representación organizada de la sociedad civil y apostar por una formula de participación directa de cada ciudadano en la definición del presupuesto. Los otros dos elementos importantes del modelo de Porto Alegre son la auto-regulación (el establecimiento de las reglas del proceso por los mismos participantes) y la auto-determinación (el hecho de que son los participantes, no los administradores, los que toman decisiones finales sobre la asignación de presupuesto).

El resultado en Porto Alegre fue un sistema participativo transparente y liderado por los ciudadanos que contó con extensa participación de los habitantes menos aventajados de la ciudad y que fue ampliamente percibido como un proceso legitimo y exitoso para manejar los conflictos sobre demandas. Según investigaciones recientes, el PP ha mejorado la calidad de la democracia en Brasil, fortaleciendo la gobernanza y el empoderamiento ciudadano. Entre otras consecuencias positivas se ha encontrado un incremento en el gasto municipal en sanidad y salud, números más altos de organización ciudadana y reducción de las tazas de mortalidad infantil.

A nivel político, el presupuesto participativo se convirtió en un elemento clave de la “forma de gobernar del Partido de los Trabajadores”, la cual combinaba justicia social con transparencia, participación ciudadana y gobernanza efectiva. Fue precisamente a través de las redes del PT en Brasil que el presupuesto participativo primero circuló más allá de Porto Alegre, antes de volverse popular a través de América Latina por medio de redes de partidos políticos y ONGs. A finales de los noventa, agencias internacionales como el Banco Mundial y las Naciones Unidas le confirieron el estatus de buena práctica, lo que hizo que el concepto ganara reconocimiento en todo el mundo como una estrategia para la buena gobernanza.

Contexto apropiado para el presupuesto participativo

Un hallazgo común es que una sociedad civil fuerte y un gobierno comprometido son condiciones ideales para una gobernanza participativa robusta. Excepto que tanto los actores estatales como las personas ordinarias estén motivadas a apoyar, participar y respetar los experimentos participativos, estas políticas difícilmente alcanzarán su potencial transformador.

Siguiendo a Goldfrank (2006), a continuación identificamos otras condiciones previas que serían necesarias para una exitosa implementación del presupuesto participativo:

• Voluntad política: el partido involucrado y, en especial, el alcalde y los funcionarios encargados de llevar a cabo el PP deben estar comprometidos ideológicamente con la apertura de canales que permitan la participación ciudadana con miras a compartir la toma de decisiones.
• Capital social: la comunidad local debe tener asociaciones civiles, preferiblemente dispuestas a participar en los asuntos municipales.
• Personal competente: la administración municipal debe contar con empleados técnicamente calificados.
• Tamaño reducido: el municipio, o al menos el distrito usado para la toma de decisiones, no debe ser tan grande como para desalentar la acción colectiva.
• Recursos suficientes: los gobiernos municipales deben contar con los fondos suficientes para la ejecución de proyectos públicos y programas sociales.
• Plataforma legal: las leyes existentes deben permitir y preferiblemente incentivar la participación ciudadana en cuanto a las decisiones presupuestarias.
• Descentralización política: los alcaldes y concejales deben haber sido electos por medio de procesos democráticos.

Además de estas condiciones previas, es importante que los municipios que busquen implementar el PP no lo asuman como una receta ideada en otras latitudes que simplemente debe ser adoptada sin cuestionamientos ni modificaciones. Los mejores ejemplos de presupuesto participativo son aquellos que se adaptaron a las características e idiosincrasias de la localidad y la población en donde fueron puestos en práctica.

Obstáculos para el presupuesto participativo

Políticamente hablando, el intento de transferir poder de decisión a foros en donde la ciudadanía tiene influencia puede resultar conflictivo, ya que implica quitarle poder a aquellos que actualmente lo tienen y que poseen la habilidad de resistir esos cambios. En Brasil varios municipios con plataformas participativas sufrieron boycotts por parte de los medios tradicionales y de los grupos económicos que desaprobaron de estas políticas. Además, la burocracia gubernamental usualmente resiste entregar decisiones a personas que perciben como técnicamente inexpertas. Problemas prácticos también ocurren, especialmente cuando los funcionarios gubernamentales son inexpertos y subfinanciados: la toma de decisiones participativa requiere dinero para organizar el proceso y capacidad financiera, operativa y legal para implementar sus resultados.

Por otro lado, no siempre es fácil lograr que la ciudadanía se involucre en procesos como el del presupuesto participativo, especialmente en lugares en donde la sociedad civil es fragmentada y conflictiva. Precisamente el rol de la sociedad civil -quién habla por ella, quién está autorizado a representar a la ciudadanía- es la parte más frágil de la coalición que apoya el presupuesto participativo e incluso ha llevado a descarrillar procesos enteros.

Para tratar de evitar estos obstáculos, es necesario que tanto el gobierno como los participantes estén convencidos de que este sistema va a beneficiar sus intereses. Es decir, desde el punto de vista del gobierno municipal el presupuesto participativo debe percibirse como una forma de hacer más eficiente y enfocada la gestión municipal, de mejorar la calidad de prestación de servicios municipales y de construir apoyo político para próximos procesos electorales. Del lado de la ciudadanía, el presupuesto participativo debe percibirse como una solución a problemas importantes que afecten a la comunidad. En esta línea, es muy importante que los procesos participativos sean abiertos, deliberativos y vinculantes; de lo contrario, la ciudadanía puede considerar la iniciativa como una perdida de su tiempo que no va a tener impacto alguno.

Al mismo tiempo, si el PP quiere ser algo más que una moda pasajera, necesita ser parte de una práctica permanente. Aquí existe una cierta controversia sobre si es conveniente institucionalizar el PP por medio de leyes nacionales de participación (los casos de lugares donde esto se ha hecho, como el Perú, no son alentadores) o si lo mejor es que estos procesos surjan por su propia cuenta del matrimonio de gobiernos locales y organizaciones sociales comprometidas. De nuevo, aquí no hay una sola receta exitosa y lo mejor es experimentar con marcos de referencia apropiados para las características de cada lugar.

Uno de los obstáculos más importantes a los que se enfrenta la implementación del PP es la cantidad de recursos que este proceso consume. Ante esto, el uso de tecnologías de la comunicación y otras innovaciones cívicas puede ayudar a que la práctica del PP requiera de menos recursos, al mismo tiempo que mantiene el espacio para una participación cívica sustantiva.

Presupuesto participativo digital

Para disminuir los costos de participación se han llevado a cabo combinaciones creativas de métodos online y offline en los procesos de PP. Por ejemplo, en diversas ciudades de Italia se han combinado las asambleas cara a cara con la posibilidad de que los ciudadanos que no pudieron asistir envíen sus sugerencias por correo electrónico mientras siguen la reunión por medio de streaming en vivo y son informados de novedades por medios de SMS.

En el año 2006, junto con el proceso normal de presupuesto participativo, la ciudad de Belo Horizonte lanzó una iniciativa de Presupuesto Participativo Digital (PPD). El objetivo detrás de esta iniciativa era incrementar la participación ciudadana en el proceso de PP y ampliar el ámbito de las obras publicas que son enviadas a votación. Tradicionalmente el nivel de participación en Belo Horizonte era muy pobre, confinándose generalmente a ciudadanos de edad avanzada o de un nivel socioeconómico más bajo. De ahí que uno de los objetivos del PPD sea incrementar la participación en general e integrar a un nuevo perfil de participantes, particularmente aquellos de clase media y edades más jóvenes, que a lo mejor no tienen tiempo para participar en asambleas presenciales pero que sí pueden hacerlo a través de Internet. Los resultados, en términos generales, fueron positivos ya que, a pesar de que el presupuesto resguardado para el PPD era considerablemente más bajo, su nivel de participación fue siete veces más alto en comparación con el PP tradicional.

Es importante resaltar que el PPD no debe considerarse como una iniciativa que compite con el PP tradicional, sino que es un canal complementario para la participación ciudadana: su carácter menos deliberativo se compensa por medio de su tendencia a ser más accesible. El hecho de que en ciudades importantes como París y Madrid actualmente se estén implementado procesos de presupuesto participativo completamente digitales atenta contra uno de los principios básicos del “modelo de Porto Alegre”: la deliberación cara a cara. Queda por verse, entonces, qué impacto tendrán estas nuevas plataformas digitales en la naturaleza de la participación ciudadana.

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Cómo se ha podido observar en este breve recorrido por las experiencias del presupuesto participativo, la aplicación de esta iniciativa es un proceso complejo, no carente de riesgos y que requiere de una importante inversión de recursos. Este es un desafío particularmente para las municipalidades de Costa Rica, en donde la mayoría de los gobiernos locales no tienen suficiente personal capacitado en intervenciones de este tipo, la participación ciudadana es débil y los recursos suelen ser escasos.

Sin embargo, en la medida en que entramos en un nuevo paradigma de gobierno abierto que busca contrarrestar la pérdida de confianza de la ciudadanía hacia las instituciones públicas, se hace cada vez más necesario ser creativos y audaces y darse a la tarea de implementar innovaciones cívicas como el presupuesto participativo. Los procesos participativos no solo legitiman al gobierno local, le brindan información crucial a sus funcionarios sobre las preferencias de la ciudadanía y causan un cambio real en los servicios y la infraestructura de los municipios, sino que, a través de estos procesos, la gente empieza a percibir las necesidades de sus vecinos, aprenden sobre sus barrios, participan activamente en la formación de políticas públicas, fortalecen sus contactos con representantes electos y desarrollan relaciones de solidaridad y colaboración a lo interno de la comunidad. Todas estas son “recompensas” que, cierto, en primera instancia pueden ser intangibles, pero que son sumamente importantes para potenciar la cultura cívica de nuestros cantones.

Bibliografía

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Goldfrank, Benjamin (2006). Los Procesos de “Presupuesto Participativo” en América Latina: Éxito, Fracaso y Cambio. Revista de Ciencia Política, Vol. 26, No. 2, pp. 03-28.

Montecinos, Egon (2009). El Presupuesto Participativo en América Latina: ¿Complemento o subordinación a la democracia representativa?. Revista del CLAD Reforma y Democracia, No. 44 (Jun. 2009): Caracas.

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