El Índice de Transparencia en Contratación Pública (ITCP) busca proporcionar un estándar común de evaluación de la legislación de contratación pública en diferentes países, para luego utilizar este estándar con el fin de analizar la implementación de dicha legislación y así identificar problemas reales y sentar las bases para su reforma y desarrollo. El Índice cuenta con dos cuestionarios: uno que evalúa cuantitativamente la legislación de contratación pública (es este cuestionario del que se desprenden los puntajes que se detallan más adelante) y otro que evalúa cualitativamente la práctica de la contratación pública en el país.
El ITCP viene a medir y cubrir los componentes principales de todo sistema de contratación pública y brinda la posibilidad de comparar las legislaciones de contratación de acuerdo con los valores principales de un sistema que funcione de forma correcta, transparente y responsable. Es por eso que los indicadores que lo componen están basados en las mejores prácticas y estándares internacionales existentes para así permitirle identificar a cada país hacia donde debe aspirar y qué debe hacer para llegar allí.
El proyecto del Índice de Transparencia en Contratación Pública fue financiado originalmente por la Open Society Institute Budapest Foundation (OSI) y ya fue implementado por el Instituto para el Desarrollo de la Libertad de Información (IDFI) de Georgia y cinco organizaciones asociadas en seis países de la región Euroasiática en el 2016. Para el 2018, la aplicación del Índice se ha expandido a 25 países de Europa, América, Asia y África gracias al apoyo de HIVOS. ACCESA fue la organización encargada de su implementación en Costa Rica.
Metodología
La metodología del ITCP se concibe como una metodología universal para evaluar la Legislación sobre Contratación Pública (LCP) con el fin último de identificar las fortalezas y debilidades de los marcos legales y su aplicación en todo el mundo. La metodología está compuesta por 64 indicadores, cada uno de los cuales tiene un grado similar de importancia y que cubren todos los componentes principales de cualquier sistema de contratación pública, desde la naturaleza de la legislación hasta el proceso de revisión de denuncias, con énfasis en la transparencia.
La selección de indicadores para la metodología se basó principalmente en las mejores prácticas internacionales, estándares internacionales y aspectos de otras metodologías existentes en el ámbito de la contratación pública. Los indicadores están separados en 5 grupos (indicadores de referencia) que representan las características (valores) claves de un sistema de contratación pública transparente, responsable y de buen funcionamiento:
Uniformidad del Marco Legislativo – 14 indicadores
Eficiencia – 10 indicadores
Transparencia – 18 indicadores
Rendición de cuentas e integridad- 7 indicadores
Competitividad e imparcialidad- 10 indicadores
Los indicadores también se organizan de acuerdo al proceso de contratación:
Fase previa a la licitación- procesos preliminares a la publicación de un anuncio de contratación.
Fase de licitación-procesos que ocurren entre la publicación de un anuncio de contratación y la selección del ganador de la licitación.
Fase posterior a la licitación- procesos subsiguientes a la selección del ganador de la licitación.
Resultados
Costa Rica se posicionó en el puesto número 5 de entre los 25 países que fueron parte de la medición del ITCP, por detrás de Ucrania, Georgia, Paraguay y Rumanía. Para ver el detalle del ranking de los 25 países y sus diferentes posiciones, por favor revisar el sitio web del Índice. A continuación se detallan los diferentes puntajes recibidos por Costa Rica:
Puntaje general: 80,17%
Según los valores:
Uniformidad del marco legislativo: 76,64%
Eficiencia: 80%
Transparencia: 83,33%
Rendición de cuentas e integridad: 66,57%
Competitividad e imparcialidad: 82%
Según el proceso:
Características generales: 76,25%
Fase previa a la licitación: 100%
Fase de licitación: 79,76%
Fase posterior a la licitación: 65,38%
Análisis de los resultados
Fortalezas del sistema de compras públicas costarricense:
1. Como señala un diagnóstico previo realizado por el Ministerio de Hacienda con el apoyo del BID, Costa Rica cuenta con un Sistema de Compras Públicas que cumple con su objetivo básico de proveer los bienes, obras y servicios que requieren las entidades del Estado para cumplir sus funciones.
2. Costa Rica cuenta con un marco legislativo principal que incluye e incentiva la aplicación de varias de las mejores prácticas, tales como procedimientos definidos para los distintos tipos de contratación, privilegio de la licitación pública, un régimen de responsabilidad y de sanciones por corrupción, reglas claras sobre la publicación y plazos, derechos de revisión para los actores involucrados, normas de transparencia y de acceso a la información para los procedimientos, entre otros aspectos.
3. En los últimos años se han empezado a realizar esfuerzos para mejorar el sistema de compras públicas, como la creación del Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP), la Política Nacional de Compras Públicas Sustentables y el Comité Directivo Nacional de Compras Sustentables. A esto se agregan la Ley No. 9395 y una serie de decretos, directrices y reglamentos que reforman o complementan aspectos de la legislación actual. Además, a partir de abril del 2017 se empezó a aplicar un Plan de Fortalecimiento de Compras Públicas.
Aspectos por mejorar
Transparencia
1. Implementar la disponibilidad de información en formatos de datos abiertos: En la práctica, SICOP tiene módulos incorporados donde la información sobre anuncios de licitación, solicitudes de candidatos, ofertas, contratos y cumplimiento de contratos, subcontratistas, quejas y resolución de disputas están disponibles de forma individual. Sin embargo, el acceso legible por máquina a la información masiva (datos abiertos) no está disponible todavía.
2. Mejorar los controles de calidad y asegurar acceso público a los informes e hitos de ejecución de contrataciones: Una laguna en el marco legislativo de Costa Rica es que no garantiza el acceso público a informes de control de calidad e informes de hitos (cuando corresponda) sobre obras o servicios que entregarán los operadores económicos contratados.
Eficiencia
3. Rentabilidad frente a simplicidad: En Costa Rica no hay muchos procedimientos que demanden requisitos que vayan más allá de los requisitos básicos como precio, capacidad técnica y experiencia. Al no existir esos requisitos o procesos más rigurosos muchas veces no se escoge la oferta más adecuada. Además, la Ley de Contratación Administrativa (LCA) no menciona conceptos como el costo del ciclo de vida, el cual hace referencia a que la adquisición de un producto o servicio u obra de un operador económico determinado puede ser más rentable a largo plazo, aún cuando otras ofertas pueden tener un precio más bajo.
4. Clarificar los procedimientos de control de calidad: El Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA) establece que la decisión administrativa que inicia el procedimiento de adquisición debe acreditar los procedimientos de control de calidad que se aplicarán durante la ejecución del contrato y para la recepción de la obra, suministro o servicio. Sin embargo, el reglamento señala que esto se debe hacer “cuando corresponda por la naturaleza del objeto”. Es decir, da a entender que no es siempre que se tienen que acreditar los procedimientos de control de calidad, solo en algunos casos. Además, ningún documento legal define claramente cuáles son estos procedimientos.
Competitividad
5. Ampliar los tiempos para presentar ofertas para las contrataciones directas: Con respecto a las contrataciones directas de escasa cuantía, el RLCA establece que la entidad otorgará un plazo mínimo de un día y un máximo de cinco días hábiles a los proveedores potenciales para la presentación de ofertas. Sin embargo, la norma GPA de la OMC recomienda que las entidades contratantes tengan un período de al menos 10 días para recibir ofertas. Los cortos períodos de presentación de ofertas son un factor de riesgo en la contratación pública. ya que pueden llevar a una disminución de la competencia.
Rendición de Cuentas
6. Consulta con el sector privado y la sociedad civil: El marco legal de contratación pública de Costa Rica debe incluir un mecanismo para consultas más amplias con el sector empresarial, la sociedad civil y el público en general sobre asuntos relacionados con el sistema y las políticas de contratación pública. Dicho mecanismo puede ser obligatorio y la frecuencia para tales consultas puede ser definida por la ley.
7. Declaración de conflicto de intereses: En el caso de Costa Rica no existe una regulación que haga referencia a la obligación de declarar por
escrito un conflicto de intereses por parte de los miembros de la comisión de licitaciones, es decir, los responsables de tomar decisiones sobre los ganadores de procesos de contratación. Esta es una laguna de la LCA que puede usarse para prácticas corruptas.
Brechas entre lo que dice la legislación y lo que ocurre en la práctica
1. No se han consolidado las compras en un solo sistema digital de compras públicas. A pesar de que su uso es obligatorio por ley desde hace 2 años, todavía decenas de instituciones públicas usan sistemas distintos, entre ellas universidades y municipalidades.
Recomendación: Se debe implementar efectivamente un sistema digital único para todas las instituciones públicas que sea completo, eficiente y garantice los estándares de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas. Se debe consolidar el sistema no solo en cobertura sino también para que, sin excepción, todo procedimiento se realice desde la plataforma.
2. El procedimiento de contratación administrativa que más se emplea a nivel nacional por las diferentes Administraciones es el de contratación directa en todas las modalidades que se permiten. El ordenamiento respectivo prevé las contrataciones directas como procedimientos excepcionales, sin embargo, en la práctica estas últimas tienden a ser la regla.
Recomendación: Las Administraciones deben considerar que el cumplir con todas las exigencias legales que presentan los procesos de contratación administrativa puede ser una opción que, a largo plazo, les puede garantizar un mayor éxito al satisfacer las necesidades institucionales. En los casos en que sea indispensable realizar una contratación directa, estos procedimientos se deberían realizar por SICOP para eliminar la discrecionalidad de las entidades contratantes a la hora de invitar a los posibles oferentes
3. Dificultades en el acceso a la información de manera oportuna y directa por cualquier persona. Si bien es cierto la LCA señala que el sistema digital unificado deberá contener toda la actividad contractual, hay una gran parte de instituciones que sí usan SICOP pero que no utilizan varios módulos. En general, muchos de los datos que la LCA dice que deben estar disponibles en la plataforma no se encuentran disponibles, y si se encuentran disponibles, no lo están en formatos abiertos.
Recomendación: Garantizar el cumplimiento efectivo del Reglamento para la utilización del SICOP. Asegurar que todas las instituciones utilicen todos los módulos y funcionalidades de la plataforma. Centralizar todas las estadísticas a nivel del sector público en la plataforma y asegurar que todos los datos se publiquen en datos abiertos y sean fácilmente accesibles.
Desafíos
1. Costa Rica tiene un sistema de contratación fuertemente fragmentado con una variedad de sistemas, reglas, carteles, estándares o criterios aplicados indistintamente por las entidades públicas. A pesar de la existencia de la LCA y la RLCA, no todas las entidades las tienen como sus normas primarias; el Grupo ICE, el INS, los Fideicomisos, etc., son sujetos públicos que observan sus propias leyes o regulaciones en estos asuntos.
Recomendación: Retomando lo señalado por un estudio previo realizado por el Ministerio de Hacienda junto con el BID, se propone reformar el marco jurídico actual para hacerlo más simple e integral, cubriendo todo el ciclo de contrataciones. Este marco reformado también debiera regir para todo el Sector Público, así se remplazaría la legislación excesiva y las múltiples regulaciones actuales.
2. No hay un único órgano rector que gestione y supervise el sistema de compras públicas y que tenga el rol de Rectoría para dar soluciones a problemas y dictar las mejoras del sistema. La CGR usualmente hace controles a un nivel y la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa solamente tiene rectoría en el Gobierno Central.
Recomendación: Aprobar legislación que nombre al Ministerio de Hacienda como el órgano rector del sistema de compras públicas, para que éste tenga la suficiente autonomía técnica y la capacidad de decidir con carácter vinculante para todo el Estado.
3. La falta de un mecanismo institucionalizado que permita la participación de la sociedad civil en el proceso de contratación. En términos generales hay una escasa participación ciudadana, baja supervisión desde la sociedad sobre los procesos y poca consideración de la opinión pública y del feedback que se pueda recibir del sector privado y la sociedad civil.
Recomendación: La creación de un Observatorio de Compras Públicas (o un órgano similar) que abra los procesos de contratación al monitoreo externo y le agreguen transparencia y legitimidad.
