En el marco de la celebración de la Semana de Gobierno Abierto 2021 en Costa Rica, desde ACCESA quisimos compartir las reflexiones y lecciones aprendidas a partir de nuestra experiencia de seis años impulsando la apertura en los gobiernos locales del país.

Con ese fin, y atendiendo la invitación del Ministerio de Comunicación, realizamos una charla titulada “Ruta hacia la Municipalidad Abierta: Aprendizajes, herramientas y oportunidades” que fue transmitida el martes 16 de mayo a través del Facebook de Gobierno Abierto Costa Rica. A continuación presentamos una síntesis de los principales puntos que expusimos en este evento.

¿Qué es una Municipalidad Abierta?

En un contexto mundial caracterizado por la pérdida de confianza en los gobiernos y las instituciones democráticas, el Gobierno Abierto ha surgido en la última década como un nuevo paradigma de gestión pública que integra la transparencia, la rendición de cuentas, el acceso a la información y la participación ciudadana como pilares para construir una gobernanza más sólida, inclusiva, innovadora y responsiva a las demandas y necesidades de la gente.

Los gobiernos locales, debido a su tamaño más reducido y a su cercanía con la ciudadanía, se presentan como una arena privilegiada para impulsar procesos de innovación y apertura que puedan tener un efecto tangible en la calidad de vida de los habitantes.

¿Por qué necesitamos Municipalidades Abiertas?

• Porque abrir espacios para la participación le permite a los gobiernos locales aprovechar múltiples perspectivas, experiencias y conocimientos -es decir, la inteligencia colectiva- para diseñar mejores soluciones a problemas complejos. 
• Porque con una gestión transparente se puede reducir la corrupción e impulsar un uso más eficiente y equitativo de los recursos públicos.  
• Porque a través del uso innovador de la tecnología es posible alcanzar una gestión más eficaz y moderna, en donde los datos sean un insumo que alimente la toma de decisiones y posibilite una mejora continua. 
• Porque fomenta relaciones de confianza y colaboración con la ciudadanía, lo que a la larga brinda mayor credibilidad y legitimidad a la gestión municipal y fortalece la democracia. 
• Porque la apertura puede apuntalar iniciativas de desarrollo local con visión estratégica, en las cuales la transparencia, la participación, la colaboración y la innovación se utilicen al servicio de la resiliencia de las comunidades.

Las mediciones existentes en Costa Rica, como el Índice de Transparencia del Sector Público y el Índice de Gestión Municipal, reflejan que la apertura y la participación ciudadana son una tarea pendiente del sector municipal. Nuestras investigaciones, además, muestran que las relaciones de desconfianza entre autoridades municipales y líderes comunales son relativamente comunes, existe desconocimiento en la ciudadanía sobre las competencias de las municipalidades y hay escepticismo con respecto a la utilidad de las instancias participativas a nivel local.

Seguidamente, analizamos la situación general de las municipalidades costarricenses a partir de seis de los principales condicionantes para la apertura, adaptados de Goldfrank (2006):

1. Voluntad política:

Aún cuando es difícil medir efectivamente la voluntad política, hay razones para pensar que el cohorte actual de alcaldes y alcaldesas puede impulsar más iniciativas de apertura. Pero hay que tomar en cuenta que las más recientes elecciones municipales resultaron en Concejos Municipales multipartidistas y divididos, lo que puede dificultar el acceso a los presupuestos requeridos.

2. Sociedad civil fuerte:

El abstencionismo en las elecciones municipales ha sido persistentemente alto y, de acuerdo al PNUD, Costa Rica es el país con la menor participación en organizaciones sociales de la región. Si bien esta situación varía de cantón a cantón, nuestras investigaciones indican que la participación a nivel local suele quedar restringida a una “élite cívica” que no necesariamente es representativa de la población local. 

3. Personal calificado:

Muchas municipalidades presentan importantes debilidades técnicas, tanto en términos de planificación estratégica como en el manejo y mantenimiento de infraestructura tecnológica y comunicacional, y prácticamente no cuentan con capacitación sobre procesos participativos y de apertura. La cultura institucional, en general, no está direccionada hacia la experimentación e innovación. 

4. Recursos suficientes:

Con algunas pocas excepciones, la mayoría de municipalidades cuentan con un presupuesto muy limitado en las áreas relevantes a Gobierno Abierto, lo cual reduce la ambición de las iniciativas que se pueden implementar.

5. Plataforma legal:

Costa Rica tiene la ventaja de que los diversos cargos locales son electos popularmente y que la normativa legal contempla una serie de áreas en donde las municipalidades deben involucrar a los ciudadanos. No obstante, estas normativas lo que señalan es una orientación general y son las municipalidades mismas las que deben regularse con reglamentos y políticas, pero muchas no lo han hecho o lo han hecho parcialmente. 

6. Descentralización política:

Dentro de la organización política de Costa Rica las municipalidades juegan un papel marginal en la provisión de servicios públicos esenciales, ya que áreas como la educación, salud y transporte son potestad del gobierno central. Por otro lado, el proceso de descentralización y transferencia de competencias se ha visto obstaculizado y su avance ha sido sumamente lento.  

Balance

¿Significa lo anterior que del todo no hay condiciones para impulsar la apertura a nivel local? No, pero lo que este análisis nos indica es que impulsar procesos de apertura requiere de mucha habilidad y pericia para transitar por un terreno complejo para este tipo de iniciativas. Pero como lo han demostrado municipalidades como Heredia, Montes de Oca y Curridabat, sí es posible avanzar con proyectos de apertura municipal, aún cuando es muy pronto para hablar de una consolidación institucional y la evaluación sobre su impacto todavía está pendiente.

Como mencionamos al inicio, en ACCESA tenemos casi seis años de estar impulsando proyectos de apertura a nivel local, ya sea a través de iniciativas en el terreno o por medio de investigaciones. A partir de estas experiencias, podemos compartir las siguientes lecciones principales:

• La ciudadanía en el centro

Para que las iniciativas de Gobierno Abierto lleguen a buen puerto, se necesita que las municipalidades sean creativas e innovadoras y pongan a la ciudadanía en el centro del diseño de políticas públicas y la toma de decisiones. En ese sentido, los gobiernos locales deben abandonar las lógicas puramente institucionales y adaptar sus prácticas en función de las necesidades y condiciones de las personas. 

• Institucionalizar la apertura, no personalizarla 

Es muy común que las agendas de apertura a nivel local se personalicen, pero si se quiere evitar que su sostenibilidad dependa de las fortunas de un líder político, es vital institucionalizarlas y hacerlas permanentes. ¿Cómo se hace esto? Con normativa, con capacitaciones, documentando procesos, generando infraestructuras tecnológicas sencillas que puedan sostenerse y adaptarse, aliándose con sociedad civil para que aboguen por la continuidad de las iniciativas, entre otras opciones.

• Capacitación acompañada de cambios institucionales 

Al ser Gobierno Abierto un paradigma que propone innovar la gestión pública, es muy importante asegurar la comprensión de los conceptos y la forma de llevarlos a la práctica por parte de los funcionarios, así como incentivar esfuerzos de sensibilización constante. Esfuerzos aislados y de alcance limitado de capacitación, que además no se acompañen de prácticas y cambios en la cultura y estructura institucional, no son suficientes para lograr los efectos deseados. 

• Erradicar la gestión pública en islas

La apertura no puede ser un hobby o el proyecto personal de un funcionario o un departamento, sino que debe permear en todos los ámbitos de la municipalidad, desde la Alcaldía para abajo. Esto implica romper con los silos o islas departamentales, lo que requiere de un cambio en la cultura organizacional en donde se incentiven las capacidades y la creatividad de los funcionarios, y se impulse el trabajo colaborativo para resolver problemas públicos. 

• Búsqueda de alianzas

El cambio institucional y cultural mencionado en el punto anterior no es sencillo, por lo que es valioso que las municipalidades busquen alianzas con organizaciones de sociedad civil, academia, gobierno central y sector privado. Solo así se pueden solventar las limitaciones en recursos y capacidades técnicas. 

• Tecnología, sí, pero en función del usuario 

La apertura suele venir acompañada de innovaciones en infraestructura y aplicaciones tecnológicas que facilitan la gestión municipal y la interacción con la ciudadanía. Pero hay que asegurar que estas tecnologías tengan valor para los usuarios internos y externos y que éstos se sientan partícipes de los procesos de modernización tecnológica. 

• Marcos normativos apropiados

Se requiere de marcos normativos adecuados, pues la apertura municipal implica también rediseñar las formas de gestión de lo público. Un reglamento o cualquier otra norma por sí sola no asegura esto, pero sí brinda un sustento jurídico que proporciona mayor seguridad, orden y estructura a los procesos que se deben realizar. 

• Adaptar, no calcar

Es importante que los municipios no copien casos de otras latitudes sin antes ajustarlos al contexto local. Los mejores ejemplos de iniciativas de apertura son aquellos que se adaptaron a las características e idiosincrasias de la localidad y la población en donde fueron puestos en práctica.

• Se necesita de un ecosistema

Si se desea que la apertura municipal no se quede en iniciativas aisladas, se necesita también fortalecer un ecosistema y una infraestructura participativa que vaya más allá del gobierno local como tal y que englobe a otros actores y espacios comunitarios. Es de la mano de la sinergia permanente con un entorno activo que la apertura puede generar un impacto verdaderamente transformador. 

• Aprender haciendo

No es necesario ni deseable esperar a que todas las condiciones se cumplan al 100% para implementar iniciativas de apertura. Al final de cuentas la mejor forma de aprender es haciendo y es a partir de la experimentación que se aprenden lecciones importantes que contribuyen a mejorar procesos futuros. En términos coloquiales, se deben tomar riesgos y “tirarse al agua”. 

¿Estamos en el momento adecuado para impulsar la apertura municipal?

Los procesos de apertura pueden ser desafiantes y requieren de una visión a largo plazo que muchas veces se ve obstaculizada por las demandas inmediatas a las que se enfrenta una municipalidad. No obstante, consideramos que en el horizonte aparecen una serie de oportunidades que dibujan un escenario propicio para aquellos gobiernos locales audaces que buscan adaptar su gestión a las necesidades del siglo XXI. Entre esas oportunidades resaltamos las siguientes:

• La Alianza para el Gobierno Abierto cuenta con un programa para gobiernos subnacionales que lleva el nombre de OGP Local. El año pasado la municipalidad de Curridabat se convirtió en el primer gobierno local de Costa Rica en unirse, y en el futuro habrá más convocatorias.

• Múltiples instituciones, organizaciones, redes y organismos internacionales están impulsando iniciativas de Municipalidades Abiertas, como es el caso de la CEPAL, el Trust for the Americas, el Observatorio Internacional de la Democracia Participativa, People Powered, entre muchos otros.  

• En un análisis que hicimos de los planes de gobierno de los alcaldes electos en 2020, encontramos que el 96% propusieron iniciativas relacionadas con Gobierno Abierto. Considerando que a estas alcaldías todavía les restan tres años de mandato, hay suficiente tiempo y espacio para poner en práctica estas propuestas.

• Muchas municipalidades pronto tendrán la tarea de renovar sus Planes Cantonales de Desarrollo Humano Local y Planes Estratégicos Institucionales, los cuales son instrumentos a mediano y largo plazo para los cuales la participación ciudadana es un componente esencial. 

• Por último, la crisis sanitaria y económica provocada por la pandemia del Covid-19 ha puesto renovada atención en el rol que pueden jugar los gobiernos locales y las instancias de coordinación cantonal ante la emergencia. En esa línea, las políticas de Gobierno Abierto son esenciales para fortalecer una gobernanza colaborativa que nos permita salir de esta difícil situación de la manera más efectiva y sostenible posible.

El escenario es favorable para que cada vez más municipalidades implementen procesos de apertura y participación ciudadana que mejoren la gestión pública y la calidad de vida de las personas de su cantón. En ACCESA estaremos encantados de apoyar estos procesos, por lo que nos pueden contactar al correo info@accesa.org.