Este es el tercero de una serie de cuatro artículos y materiales audiovisuales en donde exploramos cómo las contrataciones abiertas y el uso de datos abiertos pueden contribuir a prevenir la corrupción e impulsar la economía.

El reciente escándalo de corrupción conocido como Caso Cochinilla es una llamada de atención para que en Costa Rica adoptemos un enfoque integral de contrataciones abiertas y mejoremos la publicación y accesibilidad de los datos de compras públicas.

Pero estos datos por sí solos no son suficientes, sino que necesitan ser vinculados con otros conjuntos de datos para así potenciar la detección de posibles actos de corrupción y brindar fundamentos más sólidos para definir políticas públicas. Entre esos datos complementarios que podemos aprovechar resaltan los datos de beneficiarios finales. 

¿Qué son los beneficiarios finales?

Un beneficiario final es toda persona física que tenga propiedad o control efectivo final sobre una entidad jurídica, sea de manera directa o indirecta. Conocer al beneficiario final de una empresa puede ayudar a revelar la estructura de titularidad de una entidad jurídica y permite comprender quiénes son los verdaderos propietarios y tomadores de decisión y, por lo tanto, con quién realmente se está haciendo negocios. 

Esta información se obtiene a partir de declaraciones presentadas por los sujetos obligados que se almacenan en un registro único y centralizado. Los datos que se encuentran en este registro son especialmente valiosos para la lucha contra la corrupción, el lavado de dinero y la evasión fiscal, ya que permiten destapar a los verdaderos dueños y beneficiarios de sociedades comerciales opacas que pueden ser utilizadas para actividades ilegales.  

Pero los datos sobre los beneficiarios finales son también de gran utilidad para gestionar los riesgos operativos, financieros y reputacionales en otras áreas, por lo que cada vez son más los países que han comenzado a implementar prácticas, no solo de recolección, sino también de transparencia y publicación de estos datos. Y una de las áreas que se puede favorecer especialmente con la publicación de datos de beneficiarios finales es el área de contrataciones públicas.

¿Cómo usar los datos de beneficiarios finales para transparentar las compras públicas?

Según un reciente informe de Open Ownership, los datos de beneficiarios finales pueden ayudar a prevenir la corrupción y el fraude en las contrataciones públicas de tres maneras fundamentales:

Detección más efectiva de conflictos de intereses

La información sobre los beneficiarios finales puede ayudar a verificar la existencia de conflictos de intereses que podrían pasar desapercibidos en controles más superficiales, detectando vínculos entre quienes ocupan cargos de poder o tienen puestos de toma de decisión, y la titularidad y el control oculto de las empresas proveedoras que ganan contratos del Estado o que participan como subcontratistas.

Alerta sobre colusión y manipulación de contrataciones

Un registro público de beneficiarios finales serviría para detectar situaciones en las que varias ofertas tienen beneficiarios en común, y generar avisos de alerta para que esas ofertas se investiguen con mayor atención con el objetivo de asegurarse que no se trate de compañías actuando como un cartel para inflar artificialmente los precios o para impedir que otros proveedores obtengan licitaciones.

Verificar admisibilidad de proveedores preferenciales

El acceso a datos de beneficiarios finales, además, es particularmente útil para casos como Costa Rica, en donde existen políticas que buscan mejorar las condiciones y oportunidades de participación para ciertos tipos de empresas, como las PYMES, ya que estos datos pueden ayudar a corroborar la admisibilidad de los oferentes para esos regímenes preferenciales, evitando así casos en donde PYMES son presuntamente creadas por personas relacionadas con grandes empresas con el propósito de obtener estos contratos. 

¿Cuál es nuestra situación actual?

Con la aprobación en el 2016 de la Ley N°9416, “Ley para Mejorar la Lucha Contra el Fraude Fiscal”, se reguló la obligatoriedad de contar con un registro centralizado de beneficiarios finales de personas jurídicas registradas en el país. Este proceso de registro ha sido progresivo, iniciando con las sociedades anónimas, avanzando con los fideicomisos y posteriormente incluyendo a las organizaciones sin fines de lucro. 

La institución que custodia el registro es el Banco Central, ya que se juzgó que esta institución contaba con mejor tecnología para establecer un registro digital de este tipo y mejores estándares para la seguridad de la información. 

Sin embargo, la ley señala que estos datos son completamente confidenciales, lo que imposibilita compartirlos con otras autoridades o con la ciudadanía; las únicas instituciones que pueden acceder a ellos son el Ministerio de Hacienda y el Instituto Costarricense sobre Drogas previo a una solicitud justificada y bajo unos supuestos muy estrechos. Esto significa que muchas de las ventajas que estos datos posibilitan se están desaprovechando completamente. 

¿Cuáles cambios debemos impulsar?

Para que podamos sacarle verdadero provecho a los datos de beneficiarios finales el camino más directo es modificar el artículo 9 y otros conexos de la Ley N°9416, para que así los datos del registro sean de acceso público y se puedan utilizar en otras áreas de política pública que vayan más allá de la legitimación de capitales, el financiamiento al terrorismo y la evasión tributaria. Pero para hacer esto, debemos considerar tres desafíos importantes:

1. Para poder hacer público el registro, lo mejor es trasladar la custodia de los datos y las capacidades técnicas a la autoridad fiscal, es decir, el Ministerio de Hacienda, institución que en todo caso debería tener el mayor acceso posible a estos datos y a los de contrataciones (actualmente no custodia ninguno). 
2. Se deben definir cuáles datos de las declaraciones de beneficiarios se van a a hacer públicos y cuáles no. Hay una preocupación legítima por salvaguardar la seguridad personal de las personas físicas que aparecen en estos registros, por lo que hay que considerar cuidadosamente los riesgos potenciales y cómo pueden ser mitigados, ya sea por medio de la minimización de datos, un acceso estratificado, o implementando un régimen de exenciones justificadas.  
3. Algunos de los principales opositores a la existencia de un registro de beneficiarios finales han sido grupos empresariales influyentes, por lo que es importante convencerles que la publicación de esta información es beneficiosa también para el sector privado, ya que puede reducir el costo de la diligencia debida, contribuye a preservar la confianza en las transacciones de negocios y mejora el clima de inversión.  

Para sortear estos desafíos, una opción es adoptar un enfoque progresivo, empezando con la utilización y publicación de los datos de beneficiarios finales para las contrataciones públicas, y luego pasando a su publicación en otras áreas y para públicos más amplios.  

En ese sentido, para empezar se podría reformar la legislación para obligar a los proveedores del Estado a presentar sus declaraciones de beneficiarios antes de poder participar como oferentes en un proceso de compra pública. Además, se le debería brindar acceso al registro a las instituciones contratantes para que puedan hacer las verificaciones del caso y al menos publicar el nombre de los beneficiarios finales de cada proveedor en el SICOP. 

Es importante dejar claro que la publicación del registro de beneficiarios finales no busca ser una cacería de brujas contras las empresas, sino que tiene como fin fomentar un entorno de negocios más transparente e íntegro. La publicación de información sobre los beneficiarios finales de las empresas proveedoras, por lo tanto, sería un avance importante para brindar confianza y legitimidad a las contrataciones públicas y asegurar cada vez más transparencia en las decisiones relacionadas con recursos públicos.

En el siguiente y último artículo de esta serie, concluiremos resaltando cómo los datos abiertos sobre declaraciones de intereses y responsabilidad tributaria pueden consolidar un ecosistema de contrataciones abiertas para prevenir otro caso Cochinilla.